电影产业促进法草案初审 焦点汇总 明确属性·简政放权·加大扶持·规范秩序

10月30日，十二届全国人大常委会第十七次会议开始首次审议《电影产业促进法(草案)》（以下简称“草案”）。根据草案，我国将立法规范电影产业发展和市场秩序，通过简政放权、加大扶持力度，提高电影产业化水平。草案规定，国家保障电影创作自由，国家制定相关产业政策，引导形成统一开放、公平竞争的电影市场，促进电影市场繁荣。

针对目前中国电影行业亟待解决的诸多问题，草案作出了若干实质性改变，包括拟取消《电影摄制许可证》、取消一般题材电影剧本审查、放映时禁止插播广告、禁止无《电影公映许可证》参加电影节电影展、明确“偷漏瞒报票房”惩戒措施、明确电影禁含八项内容等。

此外，记者了解到，草案明确，与电影有关的知识产权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。县级以上人民政府负责知识产权执法的部门应当采取措施，保护与电影有关的知识产权，依法查处侵犯与电影有关的知识产权的行为。

从事电影活动的企业、其他组织和个人应当增强知识产权保护意识，提高运用、保护和管理知识产权的能力，依法保护知识产权。国家鼓励企业、其他组织和个人开发电影形象产品等衍生产品。

八大焦点汇总

焦点1：取消《电影摄制许可证》

按照现行规定，从事电影摄制业务的企业必须满足一个条件：有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机构。

征求意见稿修改了上述做法，提出“国家鼓励企业从事电影摄制业务”，企业从事电影摄制业务的前提是通过国务院广播电影电视主管部门的审查，审查合格后获得一次性的《电影摄制许可证(单片)》，摄制完成过2部以上依法准予公映的电影的企业，可以申请领取《电影摄制许可证》。

上述修改降低了市场准入门槛，放宽了对社会资本进入电影产业的限制。在此基础上，初审稿进一步降低了市场准入门槛。

初审稿取消了一次性的《电影摄制许可证(单片)》，提出企业、其他组织只要符合电影摄制所需的资金、人员等条件，就可以提出申请。省区市电影主管部门自受理之日起20天内，作出批准或者不批准的决定，符合条件的发放《电影摄制许可证》，并予以公布。

不过，境外企业仍然禁入。初审稿明确规定：境外企业、其他组织不得在境内独立从事电影摄制活动；境外个人也不得在境内从事电影摄制活动。

焦点2：取消一般题材电影剧本审查

对于现行的电影剧本审查制度，征求意见稿有所放宽，规定取得《电影摄制许可证》的企业，将准备摄制的电影剧本或者电影剧本梗概，送国务院广播电影电视主管部门备案后，可以摄制电影。

在此基础上，初审稿再度简化电影剧本审查制度，将电影剧本分为“一般题材”“特殊题材”两类。取消一般题材电影剧本审查，只需将电影剧本梗概予以备案；特殊题材的电影则需送国务院电影主管部门或省区市电影主管部门审查。

至于哪些属于“一般题材”，哪些属于“特殊题材”，会在相关配套细则中作出规定。

焦点3：对电影评审有异议可要求再次评审

草案规定，国务院电影主管部门应当制定完善电影审查的具体标准，并向社会公布。制定完善电影审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专家进行论证。

进行电影审查应当组织专家进行评审，由专家提出评审意见。

记者了解到，企业、其他组织对专家评审意见有异议的，国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门可以另行组织专家再次评审。

评审专家包括专家库中的专家和根据电影题材特别聘请的专家。专家的评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。

专家评审的具体办法由国务院电影主管部门制定。

焦点4：明确贴片广告、偷漏瞒报票房惩戒措施

对于贴片广告和偷漏瞒报票房，征求意见稿均有惩戒措施。贴片广告的罚款上限为20万元；偷漏瞒报票房未明确具体的罚款额度，只规定“依照有关法律、行政法规予以处罚”。

初审稿调整了贴片广告和偷漏瞒报票房的罚款额度。

贴片广告由原来的“1万元以上20万元以下的罚款；逾期未改正的，由原发证机关吊销许可证”调整为，电影院在向观众明示的电影开始放映时间之后至电影放映结束前放映广告的，由县级以上政府电影主管部门给予警告，责令改正，情节严重的，处1万元以上5万元以下的罚款。也就是说，对于插放贴片广告的行为，罚款上限由20万元降至5万元，同时删除了吊销许可证这一惩戒措施。

对于偷漏瞒报票房，初审稿规定：电影院未如实统计销售收入，处5万元以上50万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销许可证。

焦点5：明确电影禁含八项内容

草案要求，电影应当符合国家规定的技术标准。草案对电影不得含有的内容作出具体规定，8项内容禁止出现在电影中。

一，违反宪法确定的基本原则，煽动抗拒或者破坏宪法，法律行政法规实施；

二，危害国家统一、主权和领土完整，泄露国家秘密，危害国家安全，损害国家荣誉和利益；

三，诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习惯，歪曲民族历史或者民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结；

四，宣扬宗教狂热，危害宗教和睦，伤害信教公民宗教感情，破坏信教公民和不信教公民团结，宣扬邪教、迷信；

五，危害社会公德，扰乱社会秩序，破坏社会稳定，宣扬淫秽、赌博、吸毒，渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者传授犯罪方法；

六，侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康；

七，侮辱、诽谤他人或者散布他人隐私，侵害他人合法权；

八，法律、行政法规禁止的其他内容。

焦点6：禁止擅办涉外电影节及无龙标影片参展

对于未经许可擅自在境内举办涉外电影节(展)的企业或其他组织，草案规定可由国务院电影主管部门或省级政府电影主管部门按照职责分工，责令停止违法活动，没收参展的电影片和违法所得；违法所得5万元以上的，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，可以并处25万元以下的罚款；情节特别严重的，自受到处罚之日起5年内不得举办涉外电影节（展）。

个人未经许可擅自举办涉外电影节(展)，或者擅自提供未取得《电影公映许可证》的电影参加电影节(展)的，5年内不得从事相关电影活动。

焦点7：拍电影风景区及相关部门需提供便利

草案规定，国家建立电影评价体系，鼓励开展电影评论。对优秀电新人及为促进电影产业发展作出突出贡献的组织个人，按照国家有关规定给予奖励。

草案明确，国家鼓励企业、其他组织从事电影摄制活动。企业、其他组织具有与所从事的电影摄制活动相适应的人员、资金等条件的，经省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门批准，可以从事电影摄制活动

记者了解到，省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门应当自受理申请之日起20日内，作出批准或者不批准的决定。对符合条件的，予以批准，发给《电影摄制许可证》，并予以公布。对不符合条件的，不予批准，书面通知申请人并说明理由。

草案规定，县级以上人民政府电影主管部门应当协调公安、文物保护、风景名胜区管理等部门，为企业、其他组织摄制电影提供便利和帮助。从事电影摄制活动的，应当遵守有关环境保护、文物保护风景名胜区管理和安全生产等法律、行政法规，并在摄制现场采取必要的保护、防护措施。

焦点8：下放若干电影行政审批

国家新闻出版广电总局局长蔡赴朝在就草案向全国人大常委会作说明时表示，为加快转变政府职能，草案未新设行政审批，并下放电影摄制审批、特殊题材电影剧本审批、电影公映审批、电影放映审批和举办涉外电影节(展)审批。

四大看点聚焦
明确属性·简政放权·加大扶持·规范秩序

电影产业促进法草案有哪些看点？会给我国电影发展带来哪些改变？

明确属性，体现促进主旨

草案提出，国家制定相关产业政策，引导形成统一开放、公平竞争的电影市场，促进电影市场繁荣。

专家指出，此次电影立法，最大亮点在于“产业”二字。草案以促进中国电影产业发展为主旨，将为我国电影产业持续健康稳定发展奠定坚实的基础，也为建设电影强国提供制度保障。

据统计，自2002年我国电影产业化改革至今，我国影片年产量从不足百部发展到稳定在600余部，票房从每年不足10亿元发展到今年即将突破400亿元，银幕从不足2000块发展到2.9万块。

“电影是市场化程度最高、开放程度最高、面对外部环境竞争力最强的一种文化产业”，清华大学教授尹鸿认为，电影立法是对电影改革经验的高度总结和提升，将为我国电影产业发展确立基本的法制保障。

中国电影制片人协会理事长韩三平认为，通过法律强化中国电影的产业属性、产业意义，将为中国电影的发展壮大带来更强大动力。

简政放权，降低准入门槛

草案体现了简政放权的精神，取消2项、下放5项行政审批：一是鼓励企业、其他组织从事电影摄制活动，取消了《电影摄制许可证（单片）》，只保留《电影摄制许可证》；二是简化了电影剧本审查制度，取消一般题材电影剧本审查，只需将电影剧本梗概予以备案；三是降低了有关电影活动的准入门槛，下放了电影摄制审批、特殊题材电影剧本审批、电影公映审批、电影放映审批和举办涉外电影节（展）审批。

对此，北京大学教授张颐武表示，简政放权是电影市场开放的体现。“草案中的条款在制度层面适度松绑，将提高社会力量进入电影产业的积极性。”

此外，草案进一步规范了电影审查标准的制定和公布程序，增加了公共参与、专家论证的环节。

中国传媒大学电影学教授潘桦认为，给电影创作更大空间，对电影发展会起到积极作用。“草案提高了电影审查的透明度和科学性，有利于推动电影事业良性发展。”她同时指出，保障电影创作自由还需在实践中逐步完善，为电影产业发展创造更多创作空间。

加大扶持，激发产业活力

对电影产业的扶持促进措施是该草案的一大重点。草案明确，政府将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划；通过引导相关文化产业专项资金、基金加大对电影产业的投入力度，以及给予税收优惠、鼓励金融机构提供支持、有效保障用地需求、加大境外推广力度等，促进电影业全面发展；还规定了鼓励社会力量以投资、捐赠等方式发展电影产业，并依法给予优惠。

业内人士表示，与中国电影最强劲的竞争对手美国相比，我国电影在工业基础、技术支撑体系、金融保险体系、人才培养等方面，还有巨大差距。加大对电影产业的扶持力度，将进一步夯实我国电影产业的基础。

阿里巴巴影业集团副总裁徐远翔说，这些支持措施如果能落实到位，将会促进电影产业全面发展，并带动更大的文化消费市场，对于拉动就业和消费、推动第三产业发展有积极作用。

草案还明确提出国家实施青年电影人才扶持计划。潘桦说：“目前我国电影人才出现断层的现象，要使我国电影市场健康发展，必须要百花齐放，不能仅靠几部影片支撑电影票房市场，而是需要增强行业整体的力量，这需要有法律机制的保障。”

法律监管，规范市场秩序

目前，我国电影市场还存在发育不成熟、诚信体系不健全等问题。偷漏瞒报票房、侵权盗版、侵犯电影衍生品知识产权等现象时有发生。草案对这些问题进行了明确规范，并规定了相应处罚措施。

根据草案，电影主办部门要加强对电影活动的日常监督管理，建立社会信用档案制度，并向社会公布；电影行业组织要依法制定行业自律规范；执法部门要依法保护与电影有关的知识产权，查处侵犯知识产权行为。

此外，草案还规定了电影院安装符合国家标准的计算机售票系统，依法进行会计核算，如实统计销售收入等。

徐远翔说，这些措施是企业欢迎的，也是市场期待已久的。希望法律的出台，能够打击偷票房等不当行为，进一步规范市场秩序。

张颐武表示，草案着力解决突出问题，有助于推动电影市场发育和诚信体系的建立、完善。电影市场的规范发展有赖于常态化监督，希望通过制定细则实现标本兼治。（新华网 记者 史竞男、刘硕）

评论：用法治夯实电影产业腾飞的基石

30日，酝酿已久的电影产业促进法草案，首次提交全国人大常委会审议。在电影产业发展日益引发社会关注的今天，这无疑有利于市场主体、政府部门等各方找准定位，用法治夯实电影产业腾飞的基石。

我国电影产业历经10余年高速发展，取得了举世瞩目的成就。各类影视制作公司众多，院线建设日趋完善，工艺流程不断细化，产品类型愈发丰富。尤其是近年来，动画片、喜剧片等各电影类型，均出现了一系列口碑佳、票房好的产品，取得了广泛的市场影响，展现了我国电影产业发展的成果。

电影产业是市场化和开放程度最高、面对外部竞争力最强的文化产业类别。可喜的是，我国已经形成数量庞大的观影群体。电影成为群众生活中重要的组成部分。这直接推动我国稳居世界第二大电影市场宝座，成为世界电影市场上举足轻重的力量。

作为文化创意产业的龙头，电影产业的飞速发展，带来全产业链的不断进步，其带动作用和辐射力不断增强，对经济社会生活的影响愈发强大。在“互联网＋”概念下，电影产业自身不断取得技术进步，3D、IMAX等新技术手段不断呈现外，还与文学、动漫、喜剧等多种艺术形态发生着越来越广泛的联系，与网络文艺的结合更是当前业内关注的焦点。

当然，我国电影产业飞速发展下也存在众多问题：全链条发育不成熟、诚信体系不健全、偷漏瞒报票房、盗版侵权、衍生品知识产权意识不强等，这些问题会干扰电影产业健康发展，必须高度重视、依法处置。此外，与电影产业发达国家相比，我国电影在工业基础、技术支撑、金融保险、人才培养等多个方面都存在相当的差距，成为增强电影产业国际竞争力的障碍。这些困扰电影产业的问题和瓶颈，亟待通过立法加以规范和解决。

立良法，促产业，是我国电影产业发展到现阶段的必然要求，也是在新的发展阶段，全流程提升中国电影产业国际竞争力的客观需要。草案对我国电影产业从明确属性、降低门槛、加大扶持、规范秩序等方面进行了全方位规定，这既是对业内需求的直接回应，也是确保电影产业沿着健康、高速轨道不断前进的有力保障。